1982年又把它列入了宪法序言作为全国各项工作的指导思想。

[67]宋华琳《公用事业特许与政府规制：立足于中国水务民营化实践的初步观察》，《政法论坛》2006年第1期。竺效《论环境行政许可听证利害关系人代表的选择机制》，《法商研究》2005第5期。

这两年继续推出多本著作，主要有周汉华主编的个人数据保护法研究丛书3部，包括《个人信息保护前沿问题研究》、《域外个人数据保护法汇编》、《中华人民共和国个人信息保护法（专家建议稿）及立法研究报告》。北京大学软法研究中心成立，并举行软法与公共治理研讨会（2005/12）。例如，王名扬的《法国行政法》缺少可以替代的理想著作，以致他的著作出版近20年后还是常引之书。但它在回应现实需要、回馈其它学科方面还值得改进，法学研究中的问题意识、方法意识和规范意识还需要加强。蒋岚《论行政诉讼的诉讼利益》，《行政法论丛》第8卷。

其中部分文章收录在《修宪之后的中国行政法：中国法学会行政法学研究会2004年年会论文集》中。我们期望中国也会产生几本值得同样赞誉的《行政法》教材。这种程序保障具有如下两方面的优点: 一方面使行政机关在行政立法过程中对行政相对人负责，通过听证会、公听会等形式，广泛地听取各方面的意见，确保公民对行政机关立法权的行使进行监督，防止行政立法过程中的暗箱操作以及各种不公正现象的发生; 另一方面，通过告知确保行政相对人充分了解行政立法的相关事项和主要内容，能够参与行政立法过程，实现政治上的民主权利。

⑾一旦制定颁布了法律，在法治主义原理中也就拟制出了全体国民的总体意思表示，只要其中的规定不是多义性的，对于行政决策者来讲，就没有裁量判断的余地。利益均衡并不限于立法活动，而且法规范的内容本身也会成为利益均衡的对象。其中的咨询制度包括两层含义: 其一，行政立法机关在拟定立法规划、草拟立法案、确立立法内容等整个行政立法过程中，应始终尊重咨询机构的建议、劝告等，以确保科学决策; 其二，公民有权就立法所涉及的有关问题甚至立法行为本身请求行政立法机关予以说明和答复。行政立法不否认也不能回避利益均衡，倒不如说，行政立法本身就是进行利益均衡的过程。

⑾所谓人民的意思表示，是指每个人都能够基于正确且丰富的信息，直率地、公开地表达的、自发形成的、可以信赖的集合性意见。根据传统的三权分立的精神，政策应该形成于权力机关，执行于行政机关，裁判于司法机关。

笔者认为，在某个领域、某个具体的阶段，以学者起草或者律师起草乃至其他行业的人员起草有关立法文本，以补充法定的立法机关在有关领域或者阶段立法资源的不足，是可取的; 但是，如果将这种本来应当定位为补充性立法的方式泛化为一般立法方式的话，则是值得商榷的。⑷参见杨建顺: 《政务公开和参与型行政》( 上) ，载《法制建设》2001 年第 5 期; 杨建顺: 《行政规制与权利保障》，中国人民大学出版社2007 年版，第 171 页。值得强调确认的是，对于柔性、协商、协调之类的所谓范式转换的主张，须将其范围进行严格限缩，将其定位于对没有法规范、相关法规范规定之间存在矛盾或者不一致、以及法规范规定本身笼统模糊不够确定的情况之下的例外方式或者补充手法。( 二) 行政立法过程的参与机制从行政立法过程的参与机制来看，参与的目的及参与的形态因过程的阶段不同乃至领域不同而各异。

值得注意的是，在美国历史上的几个重要关口，独立规制委员会发挥了非常巨大的作用。立法既然是一种公共产品，它当然应该具备广泛的民主性和公益代表性。民主主义原理要求行政权力的运作必须在全体国民总体意思表示的范围内，以民主的方式、以尊重国民权利的手段来进行。行政立法的方案选择与舆论的要求相呼应时，一般情况下都会导致公共利益得以提高的结果。

当舆论导向是正确的时候，它将有助于引导决策者作出符合公共利益的判断取舍。为了系统地、持续地确保政策评价的科学性，行政机关应该根据有关法律和上位政策，制定出政策评价的基本程序和步骤，在经过民主化程序之后，便应该将其重心转移到专家经验的汇集上。

只有当人民的意思表示在民主统治之中占有至高且神圣的位置，具有信赖性( reliabil-ity) 的时候，政策形成过程中的公共利益优先原则才能够成立，该原则对于行政决策者的行为及价值取舍才能产生确定性拘束力。这种通盘考虑就是一种重要的参与机制。

建立相应的监督制约机制，是防止不正当的所谓部门利益、地方利益损害整体利益乃至国家利益的重要途径。行政立法是一项技术性很强的专业工作。当然，在行政立法的方案选择判断阶段，人民的意思表示具有无法避免的不确定性，因而需要对这个概念本身进一步加以探讨。首先，在政策选择阶段，即对实现怎样的政策目标进行选择的阶段，应当承认部门、地方乃至公务员有选择的空间。实质上，应该称之为框架立法或骨架立法，更确切地表述的话，可以称之为无实质内容的形式立法。二、行政立法的参与和利益表达( 一) 参与型行政理念与行政立法行政主体在行使国家行政权，从事国家事务和社会公共事务管理的过程中，广泛吸收私人参与行政决策、行政计划、行政立法、行政决定、行政执行等行政过程，充分尊重私人的自主性、自立性和创造性，承认私人在行政管理中的一定程度的主体性，明确私人参与行政的权利和行政机关的责任和义务，共同创造互动、协调、协商和对话行政的程序和制度，称为参与型行政，亦称互动型行政。

笔者亦赞同这种观点，并且一贯主张应该从实体和程序两个方面采取对策。应当赋予公众要求发布、修改或废除行政立法的程序权利。

因此，对捕风捉影、无中生有的所谓舆论、民意，应该依法予以规制。原则上，各职能部门的相关立法都应提交政府法制工作机构接受审议，以保持法制统一，但是，若一概规定未提交或者未通过法制工作机构审查的行政规范性文件不得发布实施的话，问题的性质也许就改变了。

再次，公众应当享有行政立法的实际参与权。由于资源有限，管理所需规则甚多，而且每一项立法的发展都是一个过程，所以，根据轻重缓急制订立法规划意义重大。

行政立法草案，经过公开讨论、听证之后，能够得到利害关系人的理解、认同和支持; 各种听证会的笔录，经专门人员整理、归纳、总结之后，可以供草案修改参考，使行政立法达到集思广益; 形式多样的参与机制，是现代国家主权在民原则的具体体现。例如，《行政许可法》第 11 条规定不仅对行政许可的设定具有总体上的指导意义，而且也是行政立法以及其他行政领域应当坚持的一项重要原则。行政立法过程参与机制的设置必须根据阶段和立法事项的不同而分别作出架构。行政立法毕竟不同于其他行政活动，其所涉及利益的广泛性和繁杂性以及所规范对象的发展变化性，决定了对其及时作为的要求应当有独特的理解。

除非有法定的例外情况，否则，行政机关应当公开发表行政立法的草案，让公众通过向制定机关提交书面材料，或者发送电子邮件、参加网上投票等方式，参与制定机关举行的有关调查，出席有关的座谈会、论证会或者听证会等方式，及时而充分地表达自己的意愿和诉求。再次，行政立法本身应该注重各种权力的协调和整合，在广泛发扬民主，尽量广泛地听取各界意见尤其是专家学者意见的基础上，突出各级政府法制工作机构的地位和作用，强调和保障立法主体的主导地位和协调作用。

行政立法，由有权的行政机关经过合法的程序制定并署名，通过一定传媒予以公布，被认为一般国民已经周知时，从预定的实施日期开始对国民具有现实的拘束力。那么，所谓部门利益或者地方保护主义的主张，也应当作为一种利益或者某阶层利益的反应来把握，关键要看能否建立和健全有关制约机制，尤其是在于能否真正实行开门立法并完善有关审查机制。

首先，公众应当享有行政立法的制定、修改和废除的知情权。⒁然而，现代国家中行政使命的扩大化，决定了在许多情况下不能墨守成规，更不应主张对公权力实行凡是法律未明确规定或授权的，都应当禁止，法律有明确规定或授权的，都应当严格执行的法律的全部保留说,⒂而要允许行政积极能动地有所作为。

在现代国家，人们对福祉的不断追求，导致行政权力运作的专业化、技术化并不断渗透到社会生活和经济生活的各个领域，决定了传统上专属于代议机关的立法权逐步转移为行政权力，这就相应地削弱了代议机关通过法律对行政权进行支配的力度。在纷繁复杂、利益关系越来越多元化的现代社会，特别是在行政机关拥有越来越多的立法权力的行政国家阶段，(21)公民参与立法过程，已成为保障公民民主权利的重要方式和途径之一。并且，立法内容呈现出复杂性、专业性和技术性，这也决定了诸多立法事项不宜全部交由政党支配的议会，而应当更多地由行政机关承担。⑵其中，作为准立法权的行政立法权，必须以各种利益的均衡和比例原则的适用为前提，必须在对各种权利主张进行充分的分析、考量和尊重的基础上来把握。

至于涉及部门利益的行政立法，其草案的起草工作有时也适合于应由本级人民政府法制工作机构负责进行，但更多的情况下，更适合于由各相关部门分别起草，由政府法制工作机构负责审议，在起草和审议过程中，并分别吸收专家参与论证工作。在这种意义上，提倡和推进专家立法不仅是必要的，而且也是确保立法的民主性、科学性乃至权威性的内在要求。

同样，人民的意思表示所具有的不确定性和变动性乃至复杂性等特点，决定了行政主体及其公务员应当拥有相应的行政裁量权。⑶科学、民主的行政立法与决策，应当是对行政自身规律性的反映，是对相关法规范的宗旨、保护法益和制度旨趣的体现和落实，是对各领域、各层面的诸种利益诉求的发现、尊重和实现，故而应当是行政法政策学的全面适用。

这种主张未免太机械，可操作性也较弱，难以在实践中真正实施。从观念和制度上承认和保护合理的部门利益、地方利益和个体利益，是行政立法过程的民主参与和利益表达的重要价值目标，而达到这一目标，尚需要建立相应的评价标准和程序，需要确立国家和社会公共利益的基本评价坐标体系。